La naturaleza jurídica de la Ciudad de México

Ireri Elizabeth García Ramos

Como sostiene don Manuel Herrera y Lasso en su obra Estudios constitucionales,¹ desde el Constituyente de 1856, la dualidad del Distrito Federal, hoy Ciudad de México, como sede de los poderes de la Unión y al mismo tiempo entidad federativa, ha sido largamente discutida, principalmente por las implicaciones que conlleva la coexistencia de autoridades federales y locales.

A pesar de que a través de los años, derivado de un proceso de reformas de 1987 a 1996² que culminaron con la de 29 de enero de 2016, se ha ido dotando a la ahora Ciudad de México de órganos de autoridad propios, actualmente poderes, hasta el día de hoy sigue sin establecerse constitucionalmente su soberanía, en el sentido que se le reconoce a los estados de la República.³

De la configuración constitucional que se ha dado a la Ciudad de México se infiere que, a pesar de ser una entidad federativa, el conjunto de poderes encargados de reformar la Constitución general le ha conferido un tratamiento distinto al de las demás entidades federativas.⁴

Una de las principales diferencias en la configuración constitucional de la Ciudad de México con respecto a las demás entidades federativas es que la Constitución federal no dispone como base de su división territorial y de su organización política y administrativa al municipio libre; como consecuencia de dicha distinción, a diferencia de los municipios, la Constitución política federal no otorga a las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México competencia en las siguientes materias:⁵ establecimiento de instituciones y determinación de políticas para garantizar la vigencia de los derechos indígenas y el desarrollo integral de los pueblos y las comunidades; consulta a los pueblos indígenas en la elaboración de planes; impartición de educación; distribución de la función social educativa; función de seguridad pública; regulación en la integración de las instituciones de seguridad pública; adquisición y posesión de bienes raíces; distribución de competencias y coordinación en materia de formas de privación de la libertad contrarias a la ley: trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral; exención de contribuciones; contratación de obligaciones o empréstitos; instrumentación de sistemas complementarios de seguridad social del personal del Ministerio Público. La Asamblea Constituyente de la Ciudad de México está facultada para establecer autónomamente su forma de organización política, administrativa y territorial, y dotarla de atribuciones.

En virtud de su carácter de sede de los poderes de la Unión, la Ciudad de México tiene obligaciones específicas, como garantizar las condiciones para el ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes federales y, en general, respetar la jurisdicción y las competencias exclusivas de dichos poderes. Al parecer, en virtud de este carácter el conjunto de órganos y poderes encargados de reformar la Constitución consideraron necesario seguir distinguiendo la naturaleza jurídica de la capital de los Estados Unidos Mexicanos con respecto a las demás entidades federativas.⁶

Una referencia respecto de las razones del otorgamiento de autonomía a la Ciudad de México, a diferencia de la soberanía de los estados, aparece en la discusión de la Cámara de Diputados de 9 de diciembre 2015, en la que se señaló que “la soberanía de las entidades federativas parte de su autodeterminación y va en la ruta de la sesión de sus facultades hacia el centro. Es el caso que la autonomía es concedida por el centro para que tenga esas facultades y esas atribuciones”,⁷ razonamiento que, en principio, parece contrario a la nueva configuración competencial que establece el artículo 124, el cual unifica el principio de competencia residual para todas las entidades federativas precisamente en virtud de su soberanía con respecto a los poderes y los órganos federales.

Con la unificación del principio residual también se precisan las facultades exclusivas de los poderes federales respecto de la Ciudad de México en su carácter de sede de los poderes de la Unión:

1. Congreso de la Unión: expedir de las bases para la coordinación entre los poderes federales y locales, que contendrán las disposiciones necesarias que aseguren las condiciones para el ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes federales;⁸ determinar las causas graves por las que el presidente podrá remover al servidor público que ejerza el mando directo de la fuerza pública en la Ciudad de México, y expedir la ley que establezca las bases de coordinación administrativa en materia de planeación del desarrollo y ejecución de acciones regionales para la prestación de servicios en la zona metropolitana.

2. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos: tendrá el mando de la fuerza pública y podrá remover al servidor público que ejerza el mando directo de la misma, por las causas graves que determine el Congreso de la Unión.

3. Poderes federales: tienen jurisdicción sobre los bienes inmuebles de la Federación ubicados en la Ciudad de México.

Independientemente de las razones que pudieron motivar al conjunto de los poderes que reformaron la Constitución para distinguir entre la naturaleza jurídica de la Ciudad de México y la de los estados, los intérpretes del ordenamiento supremo están obligados a analizar la naturaleza jurídica de la Ciudad de México a partir de las competencias, obligaciones y facultades que establece la Carta Magna, que, como ya se puntualizó, sustancialmente distinguen a la Ciudad de México de las demás entidades federativas en lo que se refiere a las competencias de sus demarcaciones territoriales, en contraposición de las de los municipios; configuración de su organización político-administrativa y territorial, y en lo que hace a las obligaciones específicas para garantizar las condiciones del ejercicio de las facultades constitucionales de los poderes federales.

Al día de hoy la naturaleza jurídica de la Ciudad de México sigue siendo la de entidad federativa y sede de los poderes de la Unión, con las siguientes características principales: se le otorga competencia constitucional residual con respecto a los funcionarios federales; se le imponen obligaciones específicas para con los poderes federales en virtud de su calidad de sede de los poderes de la Unión; se le otorga constitucionalmente la facultad de determinar su organización político-administrativa y territorial; se establece distinta asignación competencial a sus demarcaciones territoriales con respecto a los municipios; se establecen la alcaldía como el órgano político administrativo de gobierno de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, misma que se integrará por un alcalde y un concejo electos por votación universal, libre, secreta y directa; se prevé el establecimiento de mecanismos de coordinación administrativa para la zona metropolitana; se determina que la hacienda pública de la ciudad y su administración será unitaria, entre otras.

Notas

* Abogada postulante por la Escuela Libre de Derecho y profesora adjunta de “Temas selectos de Derecho constitucional” en la misma institución. Contacto: irerigarcia@ago-abogados.com.

[1] Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, Polis, México, 1940, p. 55.

2 Elisur Arteaga Nava, Derecho constitucional, Oxford University Press, México, 2013, p. 645.

3 Artículos constitucionales: 2º, inciso A, fracción III; 40; 103, fracción II; 122, primer párrafo.

4 En la redacción constitucional se distingue entre la Ciudad de México y los estados principalmente en materia de soberanía y autonomía; cuando se regula a los municipios y a las demarcaciones territoriales; cuando se establece una configuración específica para la Ciudad de México en el artículo 122, y cuando se establecen facultades y obligaciones con motivo del carácter de sede de los poderes de la Unión de la Ciudad de México. De forma adicional se hace distinción entre los dos tipos de entidades federativas en los siguientes artículos constitucionales: 28, párrafo vigésimo tercero, fracciónVII; 31, fracción IV; 41, párrafo primero; 43; 55, párrafo primero, fracción V, párrafo tercero; 71, fracción III; 79, párrafo quinto, fracción I, segundo párrafo.Con respecto a este último artículo hay un error en el artículo primero del decreto del 29 de enero de 2016; 124; y 135, primer párrafo.

5 Artículos constitucionales 2º, inciso B, párrafo primero y fracción IX; 3º, párrafo primero y fracción VIII; 21, párrafo noveno e inciso a; 27, fracción VI, párrafo primero; 31, fracción IV; 73, fracciones XXI, párrafo segundo del inciso a, XXIII, XXV; 115, fracción IV, párrafo segundo; 122, fracciones V, párrafo quinto, VI; 123, apartado B, fracción XIII, párrafos segundo y tercero.

6 Se puntualiza la duda que existe en la motivación que tuvo el conjunto de órganos y poderes encargados de reformar la Constitución para establecer la distinción en la naturaleza jurídica de la Ciudad de México en virtud de que en los documentos públicos del proceso legislativo de la reforma constitucional no se razona la distinción que se hace con respecto a la determinación de soberanía para los estados y autonomía de la Ciudad de México; todas las iniciativas coincidían en reconocer la soberanía e, incluso, en el dictamen del conjunto de Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; del Distrito Federal; de Estudios Legislativos, Primera, y de Estudios Legislativos, Segunda, con opinión de la Comisión Especial para el Desarrollo Metropolitano, de 14 de diciembre de 2014, también se reconocía la soberanía de la Ciudad de México. A pesar de lo anterior, en el proyecto que se envió a la Cámara de Diputados se estableció la distinción entre soberanía de los estados y autonomía de la Ciudad de México.

7 Discusión en la Cámara de Diputados de 9 de diciembre de 2015, pp. 22 y 23. http://legislacion.scjn.gob.mx/Buscador/Paginas/wfProcesoLegislativoCompleto.aspx?IdOrd=130&IdRef=245&IdProc=6.

8En correspondencia de esta intervención, la Cámara de Diputados analizará y determinará, al dictaminar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, los recursos que se requieran para apoyar a la Ciudad de México en su carácter de capital de los Estados Unidos Mexicanos.

Fuente: https://elmundodelabogado.com/revista/posiciones/item/la-naturaleza-juridica-de-la-ciudad-de-mexico